国防政策作为国家安全战略的基石，通过统筹资源配置与军事能力发展以应对潜在威胁。基于场景的规划是国防规划的核心工具，使政策制定者与军事战略家能够前瞻未来挑战并构建灵活的响应机制。本文深入探讨国防政策与基于场景的防御规划间的相互作用，阐明政治目标、军事需求与资源限制间的关键关联。同时，分析北约防务规划过程（NDPP）作为结构化方法，如何为未来防务需求的能力发展提供重要洞见。
1. 引言
国防政策是国家安全的关键要素，涵盖影响国家在应对不断演变的风险与威胁时生存与保护的各项决策。国防政策通过文职与军事部门的协作制定，旨在确保国家能够在未来冲突或危机中进行自我防御。其制定的核心在于规划过程，其中可包含基于场景的规划——该方法支持预判未来威胁并制定应对策略。国家安全与国防规划相互关联，是国家整体战略框架中不可或缺的组成部分。国家安全战略（NSS）界定国家行为体（通常但不精确地称为国家）的总体政治与战略目标，明确其维护安全与应对潜在威胁的优先事项。该战略作为基础框架，支撑更具体的政策（如国防政策）制定。
图. 国防规划的背景。
图. 战略制定与国防规划过程的交互作用
国防政策可理解为国家为确保生存并维护其利益而在面临风险与威胁时采取的一系列过程与行动。该政策整合文职与军事力量以维护安全，负责界定国家战略目标（包括军事力量的使用）。国防规划衍生自国防政策，涉及识别并发展应对未来安全挑战所需手段的结构化过程。其内容包括如何运用现有能力、需发展哪些额外能力以应对潜在威胁。能力发展是国防规划的关键成果，通过资源分配创建或提升军队实现战略目标的能力。
此过程涵盖部队结构设计、技术投资以及确保军事资产具备可持续性并能适应未来风险。这些要素共同构建系统化国防体系，确保国家具备应对多维未来场景的备战能力。
后续章节将探讨国防政策与规划的关系，重点分析基于场景规划方法的重要性。通过案例研究解析北约防务规划过程（NDPP），展示这些原则在国际层面的结构化应用实践。
2. 国防政策：界定能力
国防政策可理解为一套旨在保护国家免遭生存性威胁的行动。巴塔利诺将国防政策定义为"国家为在风险与威胁面前确保生存而采取的一系列行动"。该定义强调需针对广泛潜在风险（包括即时与长期安全挑战）进行准备的紧迫性。然而，国防政策不仅限于生存保障——还涵盖保护战略利益的更广泛目标。塔加列夫通过划分国防政策的两大核心任务深化此概念：其一，为实现军事目标而战略性运用武力；其二，界定应对未来风险与挑战所需能力。这两大要素构成国防规划的基础，将政治雄心转化为具体军事能力。
国防规划还面临平衡政治雄心与资源可用性的挑战。格雷与阿特亚加强调，政治当局对军事力量的要求与实现目标所需资源配置之间需保持协调。这种平衡对避免军事资源过度消耗或必要能力发展不足至关重要。
3. 应对不确定性的规划准备
基于场景的规划已成为现代国防战略不可或缺的组成部分。该方法通过构建假设或真实世界场景模拟潜在威胁，使国防规划者能够预判未来军事需求。
在国防规划范畴内，必须考量规划过程的一致性，以及部队设计与可持续性要素。
图.不确定性对国防规划方法的影响（荷兰案例）
场景分析为评估现有能力适用性、确定应对新兴挑战所需补充资源提供框架。
图. 场景影响与可能性的正式化处理（荷兰案例）
3.1 规划中一致性的作用
基于场景规划的核心挑战之一在于确保自上而下的政治指令与自下而上的军事需求间的一致性。自上而下的一致性指国家安全战略中界定的政治目标与军事能力间的协调性。这意味着文职领导人设定的目标必须在现有军事资源与战略框架内具备可行性。自下而上的一致性则涉及整合军事行动反馈、吸纳技术创新、并根据市场机遇与威胁演变调整能力。两种一致性形式对维持高效且适应性强的军事力量至关重要。
3.2. 部队设计与可持续性
有效的部队设计需在作战能力与长期可持续性间寻求平衡。国防规划者不仅需考虑军事资产的即时效用，还需评估其适应未来技术进步与威胁演变的能力。基于场景的规划为部队设计提供灵活性，确保军事能力在不可预见的挑战中保持有效性。待实现的能力须源自作战运用理念、组织架构与资金投入的平衡组合。规划者必须确保军事力量既能应对当前风险，又具备时间维度上的可扩展性与可持续性。
4. 北约防务规划过程（NDPP）
北约防务规划过程（NDPP）为协调各国防务能力与联盟整体目标提供结构化方法。NDPP于2008年设立，旨在协调北约成员国的防务规划活动，确保其共同应对当前及未来的安全挑战。
图.北约防务规划过程
NDPP采用五年期循环过程，每四年重复一次，以确保北约军事力量与动态演化的安全环境保持同步。
图. NDPP
4.1 NDPP五步过程
步骤1：制定政治指导方针
北约最高决策机构北大西洋理事会（NAC）设定防务规划的政治指导方针。该方针明确北约雄心头等级（LoA），规定联盟应具备执行的行动类型与数量规模。盟军作战司令部（ACO）与盟军转型司令部（ACT）提供战略军事建议支撑方针制定，并发布《指导原则与规划假设》指导后续军事活动。
步骤2：确定能力需求
根据政治指导方针，盟军转型司令部（ACT）协同盟军作战司令部（ACO）及北约各职能规划领域，确定实现北约LoA所需的最低能力要求（MCR）。这些要求基于场景分析与经批准的政治目标制定，确保联盟履行作战承诺。该过程每四年执行一次，但可根据形势变化启动非常规审查。
步骤3：分配需求与设定目标
ACT主导能力目标分配，确保北约成员国间责任公平分担。过程包含与盟国协商确定《能力目标包》，随后北约国际参谋部（IS）主持多边会议并提交NAC批准。分配机制依据各国规模与战略重要性，确保其对北约防务目标作出比例性贡献。
步骤4：推动实施
北约防务投资部支持成员国将国家防务规划与联盟优先事项对接。在ACT指导下，该过程推动跨国合作以避免能力重复建设，提升发展效率。步骤4为持续性过程，长期支持成员国履行义务。
步骤5：成果审查
北约每两年审查成员国能力目标达成进展，全面评估联盟战备状态与LoA实现程度。ACT通过分析《防务规划能力调查》反馈，评估现役与规划中军事力量效能。这一周期性审查过程确保北约防务能力持续优化。
4.2 主权与联盟凝聚力
尽管NDPP为防务规划提供结构化框架，但其仍尊重北约成员国的主权。
各国保留决定如何实现分配能力目标的自主权，允许其国防政策具备灵活性。同时，北约确保这些国家层面的努力与联盟整体目标兼容，促进成员国间的凝聚力与互操作性。
在应对不断演变的安全挑战时，国家主权与联盟凝聚力间的平衡对维持统一防御态势至关重要。
4.3 北约的基于场景规划
NDPP高度依赖基于场景的规划指导能力发展过程。
北约运用多样化规划场景模拟潜在未来冲突，并评估部队应对这些挑战的战备状态。这些场景设计涵盖从大规模集体防御行动到小型危机管理任务的全谱系突发事件。
基于场景的方法使北约能够识别能力缺口、优化投资优先级，并确保其军事力量可应对当前与未来威胁。
在开发场景时，北约兼顾现实与假设性威胁，确保其军事力量为多维度潜在突发事件做好准备。例如，北约《战略概念》界定联盟三大核心任务：集体防御、危机管理与合作安全。NDPP的基于场景规划工作与这些任务对齐，确保北约根据其LoA保持同时执行大型联合行动（MJOs）与小型联合行动（SJOs）的能力。
5. 基于场景规划中的挑战
基于场景规划的核心挑战之一在于确保所采用的场景兼具现实性与全面性。此类规划可能过度聚焦特定突发事件，忽视更广泛的战略考量。
此外，随着技术创新与地缘政治动态的演变，防务规划者必须持续更新场景以保持其对未来威胁的关联性。这需要从作战环境中获取持续反馈，并具备将新情报与技术进展灵活整合至规划过程的灵活性。
预算限制同样构成防务规划的重大挑战。如巴列斯特罗斯所述，防务能力采办项目的可行性常受制于财政资源可用性。防务规划者因此必须在雄心与实用性间寻求微妙平衡，确保军事能力发展符合可用资金约束。这一挑战在北约等多国框架下尤为显著——各国优先事项与财政能力的差异可能阻碍共同防务目标的实施。
结论
基于场景的规划是现代国防政策的核心工具，为预判未来威胁、协调军事能力与政治目标提供灵活框架。通过将真实世界与假设场景融入防务规划过程，政策制定者与军事规划者可确保部队为多维度突发事件做好准备。
北约防务规划过程（NDPP）展示了基于场景规划在国际层面的应用范式——通过协调各国努力构建统一且响应迅速的防御态势。随着全球威胁持续演变，基于场景的规划仍将是国防政策的关键要素，助力军事力量装备升级与战备提升以应对未来挑战。
通过维持政治雄心、资源配置与军事能力间的协调性，防务规划者可制定灵活且可持续的防御战略，满足单一国家及北约等多国联盟的需求。
参考来源：Sergio Alvaré Peláez
相关内容
微信扫码咨询专知VIP会员